2016年6月11日 土曜日
所有者不明化 増える土地の相続未登記
公共事業、空き家対策、農地集約化の妨げに
土地の所有者が分からない「所有者不明化」が全国で広がっている実態が、民間のシンクタンク「東京財団」が自治体を対象にした調査で明らかになった。相続未登記、農地や山林の管理放棄などが増えていることが要因だ。過疎化、資産価値の低下、伝統的な地域社会の崩壊などが背景にある。土地の権利と管理の放棄や放置は、公共事業用地の取得、農地集約化、喫緊の課題の震災復興や空き家対策などへの大きな妨げになっている。同財団は「国土情報基盤」の整備など抜本的な土地政策の改革を提言している。事態を深刻に受け止めた国土交通省は、自治体向けの「所有者探索のガイドライン」を初めて策定。政府と弁護士会、司法書士会など関係団体が協力した取り組みを始めた。
東京財団は２００９年から「国土資源保全」研究プロジェクトとして計６冊の研究報告書を発表し、水源林や自衛隊基地など重要施設に近接する土地の不透明な売買実態、地籍調査の遅れによる「空洞化」などに警鐘を鳴らしてきた。今回の「土地の『所有者不明化』」は一連の研究を踏まえて、全国の１７１８市町村と東京都（２３区）を対象にアンケートを行い「不明化」の状況を調査したもので、同財団の吉原祥子研究員が今年３月に発表した。
画期的な点は、実態を定量的に把握するために市町村が不動産に課税する固定資産税に着目し、すべての基礎自治体の税務部局を対象にしたことだ。固定資産税は土地所有者が納税義務を負い、市町村は法務局の登記簿情報に基づいた課税台帳を持っている。総務省によると、１４年度決算額で約８兆７０００億円と、市町村税の４１％を占める主要な税収源だ。
相続未登記などで納税義務者である土地所有者の不明化が進めば、徴税漏れなど自治体の税務に支障が生じる。しかし、極めて秘匿性の高い分野だけにこれまで実態が表ざたになることはまれだった。その点を考慮すれば、１４年９月に調査票を発送し１１月末までに回答した自治体が８８８（回答率５２％）という数字は決して少なくなく、税務や用地取得業務の現場の問題意識が高まっていることを示唆している。
「不明化で問題発生」６３％が「あり」
調査ではまず、所有者不明化の実態をどの程度認識しているかと問うた。「土地の所有者が特定できないことで問題が生じたことはある」と答えたのは５５７自治体（６３％）あった。具体的な問題を複数回答で尋ねたところ、「固定資産税の徴収が難しくなった」（４８６自治体）が最も多く、回答のあった自治体の半数以上が徴税実務に影響が出ていると認識していることが分かった。その他、「老朽化した空き家の危険家屋化」（２５３自治体）「土地が放置され荒廃が進んだ」（２３８自治体）「公共事業の実施に支障をきたした」（１３４自治体）などを挙げている。
所有者不明化への対策については、７１５自治体（８１％）が「特段行っていない」と回答した。「対策を行っている」と答えた１０４自治体（１２％）に具体的な内容を尋ねたところ、「相続人調査」（６４自治体）が最も多く、「相続人への相続登記の推奨」（１６自治体）など税務業務分野にとどまっていた。「対策をとりたいが、やり方が分からない」という現場の声もあった。
「死亡者課税」「課税保留」の実態も
すでに死亡した人に対して課税するという税法上無効な手続きが、相続人が特定できないために現実に起こっていることが、今回の調査で分かった。課税台帳上の納税義務者が死亡しているケースをすべて「死亡者課税」と定義して、その有無を尋ねたところ、１４６自治体（１６％）が「ある」と答えた。
自治体の税務部局は本来、土地・家屋の所有者が死亡した場合、相続人に相続登記を済ませてもらい納税義務者を変更する。相続登記が行われない場合は、法定相続人の共有名義に納税義務者を変更する、という手続きをとる。だが、現実には法定相続人の調査には時間とコストがかかるため、自治体としては次善の策として「親族のだれかが払ってくれればよい」として、やむなく登記簿に残る死亡者名義で課税を続けているケースがあるという。
死亡者課税について、明確に「ない」と答えたのはわずか７自治体（１％）で、「分からない」が７３５自治体（８３％）を占めた。その理由として財団は（１）本来法的に無効のため回答を差し控えた（２）死亡者課税があることは認識しているが、個別事案への対応で手いっぱい（３）本当に分からない−−ことが考えられるとしている。この数字が「土地所有者の生死を正確に把握することが困難になっている現状の一端を示している」と分析している。
「ある」とした自治体のうち有効回答のあった１４１自治体で、納税義務者に占める死亡者課税の人数比率は６．５％だった。これを土地の免税点（評価額３０万円）以上の個人の全納税義務者に当てはめると、死亡者課税は全国で約２００万人に上り、それだけの相続未登記があることが推定される、という。
さらに、所有者不明化によって、固定資産税の徴収が困難な事案について「課税保留」として処理するケースがあることも分かった。地方税法上の根拠がなく、課税の公平性からも問題が残るが、納税義務者の特定が困難であったり、追跡調査の費用対効果を考慮してやむを得ないと判断されているようだ。アンケートでは２００自治体（２３％）が「課税留保がある」と答えた。この扱いは、そもそも徴税対象から除外されるため、徴収状況の公表資料に表れず、今後さらに増えても実態が見えにくいという問題がある。
薄れる土地への関心と相続メリット
「死亡者課税が今後増えていくと思うか」との問いに対して、「そう思う」が４３７自治体、「どちらかといえば思う」の３３３自治体を合わせる７７０自治体（８７％）が「増える」と予想している。増える理由として、「相続未登記は減らない」（２２２自治体）「自治体外在住者の死亡把握が困難」（８９自治体）「相続放棄・相続人不在が増える」（７２自治体）「高齢化・人口減少」（５２自治体）などが挙がっている。
この死亡者課税の実態から、制度面と社会変化のそれぞれに起因する理由が浮き彫りになっているという。
制度的な要因として、不動産登記は義務ではなく、相続人が任意で行うため、土地の売買などの経済的あるいは社会的な必要性がない場合、放置することができることが挙げられる。調査では「土地の売買を行わない限り実害がない」「地価が沈静化していて相続登記をしなくても実質的な問題が発生しないケースが増えている」「山林や耕作放棄地をわざわざ相続登記するメリットが感じられなくなっている」などの記述があった。自治体として制度的に所有者の移動確認や、いわゆる不在地主の死亡把握と相続人調査が難しいことも指摘される。
社会的な要因としては、血縁や地縁が色濃く土地所有への意識が強かった地域社会の変容がある。「相続放棄する人が多くなっている」「相続することで利益よりも納税の負担の方が大きく、相続人を引き受けない」「固定資産に対する愛着が薄くなっている」など、土地の相続意識の低下を指摘する記述が多かった、という。
国交省が探索ガイドライン
土地の所有者不明化の問題は、東日本大震災（１１年３月）の被災地の復興事業で顕在化し事業促進の大きな妨げになった。東京電力福島第１原発事故に伴う汚染土を保管する中間貯蔵施設の建設予定地（福島県大熊、双葉両町）では、登記簿上の地権者約２４００人のうち約９００人が所在不明で、予定地の買い取りに支障が出ている、との報道もあった。今年４月の熊本地震の災害でも今後、復旧・復興事業に際して同様の問題が生じるおそれがある。
このような状況に懸念を深めた国交省は昨年４月、「所有者の所在の把握が難しい土地への対応方策に関する検討会」（委員長・山野目章夫早稲田大大学院教授）を立ち上げ、今年３月、国、自治体、関係団体が横断的に協力して所有者探索を円滑にするための「ガイドライン」を初めて策定した。ノウハウと人手が不足する基礎自治体の現場の実務者に向けて、現行制度の範囲内で可能な課題解決のための方策と事例を紹介している。
最後の登記から５０年以上が２割
自治体関係者も加わった検討会の「最終とりまとめ」によると、多くの都道府県と市区町村で、所有者の把握が難しい土地問題に直面し、事業の中止や中断、変更を余儀なくされているケースが多い、としている。
同省国土政策局の１３年度のサンプル調査が興味深い。最後の所有権登記から５０年以上たっている登記簿の割合が１９．８％だった。実態は不明だが、登記簿上の所有者が死亡しているか転居しているケースが一定規模あることを示している。
また、相続登記と各種届け出の提出状況について、居住地とは異なる市町村に農地・森林を所有している２１２１人を対象にした１０年度の調査が紹介されている。農地では、「実施せず」１２．９％、「一部実施」７６．６％、森林では「実施せず」１７．９％、「一部実施」７６．０％と、９割前後が何らかの手続きを怠っていることを示している。
策定したガイドラインでは、所有者の移動を確認するために保存期間（５年間）を経過した住民票の除票や戸籍付票の除票の活用▽戸籍の職務上請求制度の活用−−を挙げている。戸籍法に基づく職務上請求は、司法書士が委託者からの求めで「正当な理由」がある場合は相続人確認などの戸籍調査を行うことができる制度。これまで自治体が委託者になることはまれだったが、司法書士に委託して現場の負担を軽減する狙いがある。
また、民法上の財産管理制度の積極的な活用を呼び掛けている。これは、所有者不明か相続人がいない場合に、利害関係人の申し立てで家庭裁判所が財産管理人を選定、財産を清算する制度だ。地域によっては管理人になる司法書士などを確保できなかったり、担当者の理解が不足し手間がかかることなどから活用例は限られている。制度を使いやすくするために、日本司法書士会連合会が候補者リストを作成し、各弁護士会も法律相談に対応するなど、関係機関との協力体制を築いていくという。
さらに、山林の売買の届け出を義務付けている森林法や、空き家対策特別措置法では、税務上の守秘義務が課されている固定資産税情報について、関係部局が内部利用を可能にしていることを紹介。土地区画整理事業や土地収用などにおいては、所有者が不明確な場合の不明裁決制度の活用方法や事例を挙げている。
現行制度で所有者不明化の拡大を食い止めるには、所有者に土地への関心を高めてもらい相続登記漏れを少なくする啓発活動が必要としている。すでに、法務局と司法書士会が市区町村に対して、死亡届受理時において相続登記を促すなどの取り組みを働きかけている。自治体側も公共事業の円滑化にメリットがあることを理解して、住民登録関係部局と税務部局などとの連携や、窓口の一元化などが求められている。
住民にきめ細かい対応をしている京都府精華町の総合窓口課＝今年１月（国土交通省提供）
総合窓口の対応で成果 京都府精華町
土地所有者へのきめ細かい対応で注目されている自治体の一つが京都府精華町だ。同町は０１年度にそれまでの住民課を総合窓口課に改めた。死亡届を総合窓口課で受け付けて関係課に連絡し、必要な諸手続きをまとめた案内資料を相続人に送付している。届け人が来庁した際に、固定資産税係が総合窓口へ出向いて、法務局で相続手続きが必要になることを説明し、そのために必要な書類も手渡している。
さらに、農地や森林を所有しているかを総合窓口課の担当者が聞き取り、所有している場合は産業振興課と農業委員会へ案内して手続きを促すなど、各課が連携して対応している。このような対応により、農地法で義務付けられている届け出の件数は１０年までは年間２〜３件程度だったが、翌年以降は同20件程度まで増えるなど、目に見えた効果が出ているという。
国交省国土政策局は「ガイドラインは現行制度の下で所有者確認を可能な限り円滑化することを目指した。進捗状況を見て、さらにフォローアップしていく」と当面の対応を説明。しかし、土地を巡る社会情勢の変化に対して「国土政策や土地制度の在り方について検討課題が横たわっている」と受け止めている。これ以上の所有者不明化の拡大を防ぐためには、抜本的な政策論議が求められる。
毎日フォーラム・特集
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所有者不明化 増える土地の相続未登記
2016年6月10日
土地の所有者が分からない「所有者不明化」が全国で広がっている実態が、民間のシンクタンク「東京財団」が自治体を対象にした調査で明らかになった。相続未登記、農地や山林の管理放棄などが増えていることが要因だ。過疎化、資産価値の低下、伝統的な地域社会の崩壊などが背景にある。土地の権利と管理の放棄や放置は、公共事業用地の取得、農地集約化、喫緊の課題の震災復興や空き家対策などへの大きな妨げになっている。同財団は「国土情報基盤」の整備など抜本的な土地政策の改革を提言している。事態を深刻に受け止めた国土交通省は、自治体向けの「所有者探索のガイドライン」を初めて策定。政府と弁護士会、司法書士会など関係団体が協力した取り組みを始めた。
東京財団は２００９年から「国土資源保全」研究プロジェクトとして計６冊の研究報告書を発表し、水源林や自衛隊基地など重要施設に近接する土地の不透明な売買実態、地籍調査の遅れによる「空洞化」などに警鐘を鳴らしてきた。今回の「土地の『所有者不明化』」は一連の研究を踏まえて、全国の１７１８市町村と東京都（２３区）を対象にアンケートを行い「不明化」の状況を調査したもので、同財団の吉原祥子研究員が今年３月に発表した。
画期的な点は、実態を定量的に把握するために市町村が不動産に課税する固定資産税に着目し、すべての基礎自治体の税務部局を対象にしたことだ。固定資産税は土地所有者が納税義務を負い、市町村は法務局の登記簿情報に基づいた課税台帳を持っている。総務省によると、１４年度決算額で約８兆７０００億円と、市町村税の４１％を占める主要な税収源だ。
相続未登記などで納税義務者である土地所有者の不明化が進めば、徴税漏れなど自治体の税務に支障が生じる。しかし、極めて秘匿性の高い分野だけにこれまで実態が表ざたになることはまれだった。その点を考慮すれば、１４年９月に調査票を発送し１１月末までに回答した自治体が８８８（回答率５２％）という数字は決して少なくなく、税務や用地取得業務の現場の問題意識が高まっていることを示唆している。
「不明化で問題発生」６３％が「あり」
調査ではまず、所有者不明化の実態をどの程度認識しているかと問うた。「土地の所有者が特定できないことで問題が生じたことはある」と答えたのは５５７自治体（６３％）あった。具体的な問題を複数回答で尋ねたところ、「固定資産税の徴収が難しくなった」（４８６自治体）が最も多く、回答のあった自治体の半数以上が徴税実務に影響が出ていると認識していることが分かった。その他、「老朽化した空き家の危険家屋化」（２５３自治体）「土地が放置され荒廃が進んだ」（２３８自治体）「公共事業の実施に支障をきたした」（１３４自治体）などを挙げている。
所有者不明化への対策については、７１５自治体（８１％）が「特段行っていない」と回答した。「対策を行っている」と答えた１０４自治体（１２％）に具体的な内容を尋ねたところ、「相続人調査」（６４自治体）が最も多く、「相続人への相続登記の推奨」（１６自治体）など税務業務分野にとどまっていた。「対策をとりたいが、やり方が分からない」という現場の声もあった。
「死亡者課税」「課税保留」の実態も
すでに死亡した人に対して課税するという税法上無効な手続きが、相続人が特定できないために現実に起こっていることが、今回の調査で分かった。課税台帳上の納税義務者が死亡しているケースをすべて「死亡者課税」と定義して、その有無を尋ねたところ、１４６自治体（１６％）が「ある」と答えた。
自治体の税務部局は本来、土地・家屋の所有者が死亡した場合、相続人に相続登記を済ませてもらい納税義務者を変更する。相続登記が行われない場合は、法定相続人の共有名義に納税義務者を変更する、という手続きをとる。だが、現実には法定相続人の調査には時間とコストがかかるため、自治体としては次善の策として「親族のだれかが払ってくれればよい」として、やむなく登記簿に残る死亡者名義で課税を続けているケースがあるという。
死亡者課税について、明確に「ない」と答えたのはわずか７自治体（１％）で、「分からない」が７３５自治体（８３％）を占めた。その理由として財団は（１）本来法的に無効のため回答を差し控えた（２）死亡者課税があることは認識しているが、個別事案への対応で手いっぱい（３）本当に分からない−−ことが考えられるとしている。この数字が「土地所有者の生死を正確に把握することが困難になっている現状の一端を示している」と分析している。
「ある」とした自治体のうち有効回答のあった１４１自治体で、納税義務者に占める死亡者課税の人数比率は６．５％だった。これを土地の免税点（評価額３０万円）以上の個人の全納税義務者に当てはめると、死亡者課税は全国で約２００万人に上り、それだけの相続未登記があることが推定される、という。
さらに、所有者不明化によって、固定資産税の徴収が困難な事案について「課税保留」として処理するケースがあることも分かった。地方税法上の根拠がなく、課税の公平性からも問題が残るが、納税義務者の特定が困難であったり、追跡調査の費用対効果を考慮してやむを得ないと判断されているようだ。アンケートでは２００自治体（２３％）が「課税留保がある」と答えた。この扱いは、そもそも徴税対象から除外されるため、徴収状況の公表資料に表れず、今後さらに増えても実態が見えにくいという問題がある。
薄れる土地への関心と相続メリット
「死亡者課税が今後増えていくと思うか」との問いに対して、「そう思う」が４３７自治体、「どちらかといえば思う」の３３３自治体を合わせる７７０自治体（８７％）が「増える」と予想している。増える理由として、「相続未登記は減らない」（２２２自治体）「自治体外在住者の死亡把握が困難」（８９自治体）「相続放棄・相続人不在が増える」（７２自治体）「高齢化・人口減少」（５２自治体）などが挙がっている。
この死亡者課税の実態から、制度面と社会変化のそれぞれに起因する理由が浮き彫りになっているという。
制度的な要因として、不動産登記は義務ではなく、相続人が任意で行うため、土地の売買などの経済的あるいは社会的な必要性がない場合、放置することができることが挙げられる。調査では「土地の売買を行わない限り実害がない」「地価が沈静化していて相続登記をしなくても実質的な問題が発生しないケースが増えている」「山林や耕作放棄地をわざわざ相続登記するメリットが感じられなくなっている」などの記述があった。自治体として制度的に所有者の移動確認や、いわゆる不在地主の死亡把握と相続人調査が難しいことも指摘される。
社会的な要因としては、血縁や地縁が色濃く土地所有への意識が強かった地域社会の変容がある。「相続放棄する人が多くなっている」「相続することで利益よりも納税の負担の方が大きく、相続人を引き受けない」「固定資産に対する愛着が薄くなっている」など、土地の相続意識の低下を指摘する記述が多かった、という。
国交省が探索ガイドライン
土地の所有者不明化の問題は、東日本大震災（１１年３月）の被災地の復興事業で顕在化し事業促進の大きな妨げになった。東京電力福島第１原発事故に伴う汚染土を保管する中間貯蔵施設の建設予定地（福島県大熊、双葉両町）では、登記簿上の地権者約２４００人のうち約９００人が所在不明で、予定地の買い取りに支障が出ている、との報道もあった。今年４月の熊本地震の災害でも今後、復旧・復興事業に際して同様の問題が生じるおそれがある。
このような状況に懸念を深めた国交省は昨年４月、「所有者の所在の把握が難しい土地への対応方策に関する検討会」（委員長・山野目章夫早稲田大大学院教授）を立ち上げ、今年３月、国、自治体、関係団体が横断的に協力して所有者探索を円滑にするための「ガイドライン」を初めて策定した。ノウハウと人手が不足する基礎自治体の現場の実務者に向けて、現行制度の範囲内で可能な課題解決のための方策と事例を紹介している。
最後の登記から５０年以上が２割
自治体関係者も加わった検討会の「最終とりまとめ」によると、多くの都道府県と市区町村で、所有者の把握が難しい土地問題に直面し、事業の中止や中断、変更を余儀なくされているケースが多い、としている。
同省国土政策局の１３年度のサンプル調査が興味深い。最後の所有権登記から５０年以上たっている登記簿の割合が１９．８％だった。実態は不明だが、登記簿上の所有者が死亡しているか転居しているケースが一定規模あることを示している。
また、相続登記と各種届け出の提出状況について、居住地とは異なる市町村に農地・森林を所有している２１２１人を対象にした１０年度の調査が紹介されている。農地では、「実施せず」１２．９％、「一部実施」７６．６％、森林では「実施せず」１７．９％、「一部実施」７６．０％と、９割前後が何らかの手続きを怠っていることを示している。
策定したガイドラインでは、所有者の移動を確認するために保存期間（５年間）を経過した住民票の除票や戸籍付票の除票の活用▽戸籍の職務上請求制度の活用−−を挙げている。戸籍法に基づく職務上請求は、司法書士が委託者からの求めで「正当な理由」がある場合は相続人確認などの戸籍調査を行うことができる制度。これまで自治体が委託者になることはまれだったが、司法書士に委託して現場の負担を軽減する狙いがある。
また、民法上の財産管理制度の積極的な活用を呼び掛けている。これは、所有者不明か相続人がいない場合に、利害関係人の申し立てで家庭裁判所が財産管理人を選定、財産を清算する制度だ。地域によっては管理人になる司法書士などを確保できなかったり、担当者の理解が不足し手間がかかることなどから活用例は限られている。制度を使いやすくするために、日本司法書士会連合会が候補者リストを作成し、各弁護士会も法律相談に対応するなど、関係機関との協力体制を築いていくという。
さらに、山林の売買の届け出を義務付けている森林法や、空き家対策特別措置法では、税務上の守秘義務が課されている固定資産税情報について、関係部局が内部利用を可能にしていることを紹介。土地区画整理事業や土地収用などにおいては、所有者が不明確な場合の不明裁決制度の活用方法や事例を挙げている。
現行制度で所有者不明化の拡大を食い止めるには、所有者に土地への関心を高めてもらい相続登記漏れを少なくする啓発活動が必要としている。すでに、法務局と司法書士会が市区町村に対して、死亡届受理時において相続登記を促すなどの取り組みを働きかけている。自治体側も公共事業の円滑化にメリットがあることを理解して、住民登録関係部局と税務部局などとの連携や、窓口の一元化などが求められている。
住民にきめ細かい対応をしている京都府精華町の総合窓口課＝今年１月（国土交通省提供）
総合窓口の対応で成果 京都府精華町
土地所有者へのきめ細かい対応で注目されている自治体の一つが京都府精華町だ。同町は０１年度にそれまでの住民課を総合窓口課に改めた。死亡届を総合窓口課で受け付けて関係課に連絡し、必要な諸手続きをまとめた案内資料を相続人に送付している。届け人が来庁した際に、固定資産税係が総合窓口へ出向いて、法務局で相続手続きが必要になることを説明し、そのために必要な書類も手渡している。
さらに、農地や森林を所有しているかを総合窓口課の担当者が聞き取り、所有している場合は産業振興課と農業委員会へ案内して手続きを促すなど、各課が連携して対応している。このような対応により、農地法で義務付けられている届け出の件数は１０年までは年間２〜３件程度だったが、翌年以降は同20件程度まで増えるなど、目に見えた効果が出ているという。
国交省国土政策局は「ガイドラインは現行制度の下で所有者確認を可能な限り円滑化することを目指した。進捗状況を見て、さらにフォローアップしていく」と当面の対応を説明。しかし、土地を巡る社会情勢の変化に対して「国土政策や土地制度の在り方について検討課題が横たわっている」と受け止めている。これ以上の所有者不明化の拡大を防ぐためには、抜本的な政策論議が求められる。
毎日フォーラム・特集
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所有者不明化 増える土地の相続未登記
2016年6月10日
投稿者 測量･登記 京都やまだ事務所
